2010 | 
Het Apparaat staat verandering van de hulp in de weg
auteur: Marcia Luyten
‘Het Apparaat’, zeggen ambtenaren van het ministerie van Buitenlandse Zaken als ze het over hun organisatie hebben, en dat is een mooie benaming. Een apparaat heeft zijn eigen mechanica. Dit apparaat is nauw verbonden met zijn ambtenaar. Die maakt zich de denkwijze, mores en manieren van de organisatie eigen. Het ministerie is daardoor een schokbestendig systeem. Bewindslieden komen en gaan, maar de BZ-mechaniek blijft bestaan. Er zijn ministers die het lukt het beleid naar hun hand zetten. Eveline Herfkens gooide in 1998 het roer om toen ze alleen nog financiële hulp gaf aan een beperkt aantal landen dat voldeed aan criteria van ‘goed bestuur’. Maar maak je de vergelijking met een ander apparaat, de computer, dan installeerde Herfkens een nieuwe applicatie. Daaronder draaide hetzelfde besturingssysteem.
Misschien verklaart dat waarom de moderniseringsagenda van minister Bert Koenders nog niet veel verder is dan dat hulporganisaties gezamenlijk subsidieaanvragen moeten indienen. Dat concludeerden kopstukken uit de ontwikkelingssamenwerking in vakblad Vice Versa: de hardwerkende en sympathieke minister geeft onvoldoende leiding aan zijn ambtenaren. Hoogleraar ontwikkelingsstudies Ton Dietz: “Als hij ontwikkelingssamenwerking echt wil moderniseren, moet die mammoettanker wel een andere richting op geduwd worden.”
Bermbom
De kern van het onlangs uitgebrachte WRR-rapport Minder pretentie, meer ambitie over ontwikkelingshulp was geen verrassing: onze hulp deed onvoldoende voor economische groei in arme landen. Opvallend was de oorzaak: het ministerie van Buitenlandse Zaken is niet geschikt om effectieve ontwikkelingshulp te geven. Het mist professionals, ervaring en institutionele kennis om een passende interventiestrategie te ontwerpen. Dat begint met een specifieke diagnose die voor elk land bepaalt wat de grootste hindernissen zijn voor groei.
Volgens de WRR heeft Buitenlandse Zaken helemaal geen interventiestrategie. Plat gezegd: het doet maar wat. Onze hulp is ‘een schot confetti’. Divers, versnipperd en vooral: harmless.
De Volkskrant kopte: “Hard rapport WRR stelt gebrek aan zelfkritiek bij ontwikkelingshulp aan de kaak”. Minister Koenders zou die stelling meteen bewijzen door het rapport deels af te wijzen en deels een bevestiging van zijn eigen beleid te zien. Over de fundamentele kritiek (het ministerie mist professionaliteit, kennis en ervaring) repte hij in eerste instantie met geen woord. En precies daar ligt de zwaarste bermbom voor het draagvlak van ontwikkelingshulp.
Dat draagvlak is weliswaar nog steeds groot: volgens een Motivaction-onderzoek in 2009 vindt tweederde van de Nederlanders het (zeer) belangrijk om mensen in arme landen te helpen zich te ontwikkelen. De steun voor ontwikkelingshulp neemt al jaren af.
Haïti vertroebelt hier het zicht. Het mededogen van 83 miljoen euro zegt niets over draagvlak voor (structurele) ontwikkelingshulp. Verschillende onderzoekers waarschuwen ervoor de grote steun voor mensen in nood niet te verwarren met het draagvlak voor ‘officiële ontwikkelingshulp’ - hetgeen toch steeds gebeurt (IOB, Draagvlakonderzoek (2009), 332, p. 30). Haïti was net als de tsunami in 2004 een event: een eenduidig feit (aardbeving) met als gevolg een gruwelijk en sensationeel drama (honderdduizenden doden en slachtoffers levend onder puin). Het klinkt raar, maar daar kijken mensen graag naar. Vrijgevig werd het volk toen de eredivisie BN’ers uitrukte en compassie entertainment werd.
Doodlopende hulp
Het lijkt onwaarschijnlijk dat steun voor structurele hulp afneemt omdat die hulp ineens minder is gaan helpen. Als het gaat om het verbeteren van de kwaliteit van leven door het terugdringen van analfabetisme, malaria en kindersterfte, heeft hulp veel bereikt (lees het dit jaar te verschijnen The Success Of Development van Wereldbankeconoom Charles Kenny).
Ook blijkt uit draagvlakonderzoek dat er al veel langer twijfel is over de effectiviteit van hulp. Alleen leed de legitimiteit van ontwikkelingssamenwerking daar niet onder. De gever genoot van zijn eigen altruïsme. Goed doen voelt goed. Bovendien was hulp voor veel mensen ook het afkopen van schuldgevoel. Liever weten dat een deel van de hulp verloren gaat, dan werkeloos toezien bij schrijnende ellende.
Het draagvlak voor de hulp krimpt nu het uitblijven van economische groei in de ontvangende landen aan de kaak is gesteld. Het Westen krijgt niet langer als oud-kolonisator de schuld van Afrika’s onderontwikkeling - waarmee hulp ter boetedoening vervalt. Roofzuchtige Afrikaanse elites zijn steeds vaker hoofdrolspeler in het drama van de miljard allerarmsten. Als het Westen debet is aan gebrekkige ontwikkeling, dan steeds vaker omdat de ontwikkelingssector groei en democratisering hindert. Doodlopende hulp, heet het dan.
Die aanval zie je weerspiegeld in de tijdgeest. Aidbashing is bon ton. Toen Dambisa Moyo (auteur van Doodlopende Hulp) oktober vorig jaar de Globaliseringslezing hield, leek iedereen beneden de vijftig het hartstochtelijk met de spreker eens.
Open keuken
Buitenlandse Zaken maakt zich zorgen over de legitimiteit van hulp. In 2009 publiceerde het ministerie zijn eerste ‘beleidsbrief’ over ‘draagvlakversterking’. Zolang hulp vanzelfsprekend was, was ‘draagvlakbeleid’ niet nodig. Nu wil het departement dat ongrijpbare draagvlak proberen te doorgronden, maar houdt het volgens de WRR zijn eigen motieven en afwegingen inzake hulp voor zich. Omdat er geen algemene antwoorden zijn op de vraag hoe ontwikkeling te stimuleren, pleit de Raad juist voor een open en vrije discussie. Maar daar wilde het ministerie afgelopen jaar niet van weten. In het debat over ontwikkelingssamenwerking naar aanleiding van het boek van Moyo reageerde Het Apparaat tot op heden defensief, vijandig soms. Dat wekt de indruk dat het ministerie niet al te zelfverzekerd is over wat er in zijn keuken wordt gebakken. Een chef met drie sterren bouwt graag een open keuken. Als in een reflex werd het WRR-rapport voor de buitenwereld in eerste instantie afgewezen.
Die houding holt het draagvlak verder uit. Stelt u zich voor, u bent Jan met de Pet. Al een paar jaar hoort u dat er met ontwikkelingshulp een en ander mis is. Dan zijn er Geleerde Heren die daar twee jaar op studeren. Die komen met een dik rapport. Commentaren spreken van een uitstekend en zeer kritisch stuk. Wat zegt de minister? “De voorstellen van de WRR passen precies in wat ik al aan het doen ben.”
Jan met de Pet is niet hooggeleerd, maar ook niet gek. Die denkt: in die keuken stinkt het.
Dat vermoeden is eerder door minister Koenders zelf gevoed. Hij koos een ongelukkige framing voor zijn werkterrein. Eind 2008 sprak hij aan de Universiteit van Amsterdam over de ‘hulpindustrie’ die moest worden ‘opengebroken’. Een interessant denktankproject over ontwikkelingssamenwerking heette ‘Heilige Huisjes’.
Als hulp een heilig huisje is, dan moet een minister dat niet zo noemen. Hij moet alles doen om met verbeteringen de verloren legitimiteit te heroveren. Als er een hulpindustrie is, dan moet een minister ervoor zorgen dat geld gaat naar waar hulp effectief is. En hij moet als de wiedeweerga institutionele belangen ontmantelen.
Gouden kooi
Toen ik in 1997 zelf toetrad tot het corps diplomatique, werd het Klasje welkom geheten door de toenmalig directeur Personeelszaken. Die sprak de woorden: “Gefeliciteerd. U heeft nu een baan voor de rest van uw leven.”
De glanzende kant daarvan is een genereuze en goed betaalde zekerheid. Een ravissant leven in grote huizen met prachtige secundaire arbeidsvoorwaarden en om de vier jaar een nieuw avontuur.
De donkere kant van de maan is dat het Apparaat ervoor zorgt dat iemand na een paar jaar ook weinig anders meer kan dan blijven. Vakkennis en professionaliteit zijn in generalisme opgelost. In zijn gouden kooi houdt het Apparaat heel wat mensen gegijzeld. Toen ik concludeerde dat mijn werk meer over interne procedures ging dan over inhoud, ben ik vertrokken.
In ruil voor zijn zekerheid honoreert de ambtenaar een onuitgesproken regel: Don’t rock the boat. Wees trouw aan het apparaat. Het is het culturele fundament van een gesloten systeem waar zelfs een minister met idealen weinig aan verandert. Een diagnose in vaktermen: ‘geen veranderingspotentieel’. Logisch dat de WRR voorstelt een professionele uitvoeringsorganisatie voor ontwikkelingshulp op te richten: NLAID. De mammoettanker koerst af op een ijsberg en wenden kan hij niet.
Red de klassieke hulp
auteur: Ralf Bodelier
De plannen van de WRR zijn kolossaal en peperduur. Bovendien verdwijnen de armen uit beeld. Een focus op het beheren van mondiale publieke goederen, zoals de WRR bepleit, zal de publieke steun voor de hulp nog verder onderuithalen, aldus publicist Ralf Bodelier.
Het is één grote misvatting. Het WRR-rapport Minder pretentie, meer ambitie gaat maar amper over ontwikkelingshulp. In werkelijkheid behandelt het rapport de veranderende plaats van Nederland in een mondiale wereld. En ontwikkelingshulp is daar een onderdeel van. Althans wanneer die ontwikkelingshulp bijdraagt aan ons ‘welbegrepen eigenbelang’ om in deze mondiale wereld een plek te veroveren.
Feitelijk pleit de WRR voor ‘eigenhulp’. Klassieke ontwikkelingshulp, schrijft de WRR neerbuigend, geven we op grond van ‘morele motieven’. Hulp is ‘in essentie armoedebestrijding’, een soort ‘palliatieve’ zorg voor de allerarmsten. Dat moet anders en vooral, zakelijker. Ontwikkelinghulp moet veranderen in mondiale ontwikkeling. “De armen hoeven niet per se overal en altijd direct van de gegeven hulp te profiteren.”
Energie en voedsel
Wanneer mondiale ontwikkeling zich niet langer op de armen richt, waar moet ze zich dán op richten? Volgens de WRR draait het nu om het beheren van ‘mondiale publieke goederen’, zoals een klimaat dat niet verder opwarmt, wereldwijde financiële stabiliteit en internationale veiligheid. Nederland doet er goed aan een aantal taken in het beheer van deze mondiale publieke goederen op zich te nemen. Uiteindelijk hebben ook de armen daar voordeel van.
Daarmee richt mondiale ontwikkeling zich onder andere… op goed functionerende markten, op fiscale coördinatie tegen belastingontduiking, op migratiebeleid, op regionale samenwerking en integratie, op het versterken van de civil society en op global justice, op de ‘bevordering van coherentie, consistentie en coördinatie van mondiaal economisch en sociaal beleid’, op afspraken over klimaatdoelstellingen, op het mondiaal beheren van energie en voedsel, op het voorkomen van pandemieën, op research and development bij universiteiten…
Blauwdruk
Poeh, ga er maar aanstaan, denkt de lezer na 350 pagina’s Minder pretentie. Verwachtte hij een verhaal te krijgen over de bestrijding van diarree, kindersterfte, vuil water, honger, malaria, uitgeputte landbouwgronden, slecht onderwijs, corruptie, sloppenwijken en slecht bestuur, krijgt hij een blauwdruk voor Global Governance. Meer ambitie is een understatement. De plannen die de WRR ontvouwd zijn ontzaglijk, kolossaal en waarschijnlijk peperduur. De bestrijding van armoede is dan allang naar de rand geschoven, in zoverre ze er al niet overheen gevallen is.
Dat is verkeerd. Hoe belangrijk het is om de aanbevelingen over mondiale ontwikkeling serieus te nemen, zo kortzichtig is het om armoedebestrijding zonder meer van tafel te vegen. Beide kunnen en moeten samengaan. Zo constateert de raad zélf dat de bestrijding van armoede het meest succesvolle onderdeel is van de klassieke ontwikkelingshulp. Ook al valt niet precies aan te geven hoe groot het aandeel van de hulp was, maar kindersterfte in ontwikkelingslanden is gehalveerd, het aantal kinderen dat in Afrika naar school gaat steeg van 30 naar 70 procent, pokken, rivierblindheid en polio zijn vrijwel uitgeroeid, aids is beheersbaar gemaakt. In Azië en Latijns-Amerika is het percentage mensen in absolute armoede enorm gedaald en ook in Afrika tekent zich vandaag een kentering af.
Publieke steun
Als armoedebestrijding het zo goed doet, waarom zetten we die dan niet gewoon door, zij het met alle aanpassingen die nodig en mogelijk zijn om de kwaliteit van de hulp te verbeteren?
Een bijkomend voordeel is, dat er ruime steun bestaat voor deze vorm van hulp onder het grote publiek. Je hoeft geen communicatiewetenschapper te zijn, om te voorspellen dat harten niet sneller gaan kloppen voor ‘de bevordering van coherentie, consistentie en coördinatie van mondiaal economisch en sociaal beleid’. Ook de WRR weet dat maar al te goed. ‘Concrete armoedebestrijding heeft een breed draagvlak in de Nederlandse samenleving’.
Het stopzetten van armoedebestrijding, betekent daarom niet alleen het schrappen van het meest succesvolle deel van ontwikkelinghulp, maar ook het onderuit halen van de publieke steun zonder welke mondiale ontwikkeling geen schijn van kans maakt.
Kijk beter naar Afrika
auteur: Bram van Ojik
De auteurs van het WRR-rapport worden echt niet ‘uit de sector verbannen’, omdat ze de mantra’s van ontwikkelingssamenwerking ter discussie hebben gesteld. Maar anders dan de Raad stelt, zijn onderwijs en gezondheidszorg wel degelijk belangrijke voorwaarden voor groei, betoogt ontwikkelingsdeskundige Bram van Ojik, Directeur Sociale Ontwikkeling op het ministerie van Buitenlandse Zaken. Hij schreef dit artikel op persoonlijke titel.
Het debat over de toekomst van ontwikkelingssamenwerking gaat meestal over het verleden. Heeft de hulp geholpen, luidt dan de centrale vraag. Het antwoord varieert, maar is vaak niet erg positief. Hulp maakt nauwelijks verschil, veel hulp komt verkeerd terecht, hulp helpt veel te weinig, of: we weten het eigenlijk niet. Sinds enige tijd kan steeds vaker worden vernomen dat het allemaal nog erger is. Hulp werkt averechts, zegt de Zambiaanse Dambisa Moyo. Ze bevordert de afhankelijkheid en doodt het eigen initiatief, ze maakt het de zittende regeerders veel te gemakkelijk, en belemmert een zelfstandige economische ontwikkeling. Moyo werd in Nederland als een popster binnen gehaald. De ware tegenhanger van Bono en Marco Borsato en al die andere echte artiesten die de zaak van de ontwikkelingssamenwerking nou juist met enthousiasme hadden omarmd. Als er al eens iemand probeerde haar vernietigend oordeel over de effecten van de hulp tegen te spreken dat had hij tenminste de schijn tegen. Dat was zeker iemand die zelf ook mee eet uit de ruif, of in elk geval een preker voor eigen parochie, een gelovige die zijn ogen en oren sluit voor de evidente schaduwkant van de ontwikkelingssamenwerking.
Onontkoombaar
Het is zonder twijfel een van de grote verdiensten van het lang verwachte WRR rapport over hulp dat het de simplificaties uit het helpt-de-hulp-debat vakkundig om zeep helpt. Dat het er daarbij fijntjes op wijst dat ook de tegenstanders inmiddels zo hun eigen belangen hebben (“kritiek op ontwikkelingssamenwerking is inmiddels zelf een miljoenenbusiness geworden”) , is grappig, maar natuurlijk niet meer dan een aardige voetnoot. Wezenlijker is de conclusie van de Raad dat de vraag of hulp helpt in zijn algemeenheid niet is te beantwoorden. Dat mag voor beide zijden in het debat teleurstellend zijn, maar ze zullen er toch mee moeten leren leven. De Raad laat er geen enkel misverstand over bestaan. Al in de tweede alinea op de eerste bladzijde van het 350 pagina’s tellende rapport constateert hij dat het onmogelijk is om op basis van de ontwikkeling van hele continenten zinvolle uitspraken te doen over de betekenis van hulp. En op de tweede bladzijde: “Ontwikkelingshulp, zo leert een immense stapel evaluaties, kent vele successen en vele mislukkingen.”
Daaruit valt veel te leren, en dat doet de Raad ook, maar de les dat we beter kunnen stoppen hoort daar niet bij. Integendeel. De WRR acht internationale samenwerking ‘onontkoombaar’.
Als dat eenmaal is vastgesteld, dan kan de rest van het rapport zich concentreren op de vraag die er werkelijk toe doet: hoe kunnen we wat we met zestig jaar vallen en opstaan hebben geleerd gebruiken voor een zo effectief mogelijk ontwikkelingsbeleid. De WRR vindt dat er veel moet veranderen en de voors en tegens van hun vaak opvallend concrete aanbevelingen – minder landen (namelijk tien), meer kennis (en daar 6 procent van het budget voor uitgeven), een versterkte specialisatie op thema’s waar Nederland goed in is, een aparte ontwikkelingsdienst buiten BZ (NLAid), een andere grondslag voor de norm van 0,7 procent van het BNP, bruggenhoofden tussen BZ en andere departementen voor coherentie, een Europese Ontwikkelingsbank naast de Wereldbank - worden inmiddels breed bediscussieerd. Daarmee krijgt het ontwikkelingsdebat eindelijk de toekomst- en oplossingsgerichte oriëntatie die het tot voor kort zo node miste.
Grote mondiale vragen
Veel van wat er aan veranderingen wordt voorgesteld is te herleiden tot twee centrale lessen die de Raad trekt: hulp was te veel armoedebestrijding en moet zich in de toekomst meer richten op ontwikkeling, en: ontwikkelingsbeleid dient zich nadrukkelijker bezig te houden met de grote mondiale vragen.
Die laatste aanbeveling ontmoet tot nu toe weinig kritiek. Het valt gemakkelijk in te zien dat de relevantie van internationale samenwerking toeneemt als ze oplossingen biedt voor grote mondiale thema’s als migratie, klimaatverandering en financiële stabiliteit. Het idee dat Nederland een eigen globaliseringstrategie dient te ontwikkelen, dat coherentie van beleid centraal hoort te staan en dat de zorg om mondiale publieke goederen een wezenlijk element in ons buitenlands beleid moet zijn, lijkt onomstreden. Het pleidooi van de WRR is goed onderbouwd, mooi opgeschreven en daardoor moeilijk te weerleggen.
Problematischer is de eerste les: minder armoedebestrijding, meer ontwikkeling.
Halverwege het rapport, op bladzijde 172 vat de Raad zijn visie als volgt samen: “Het vergroten van de zelfredzaamheid van ontwikkelingslanden en het bevorderen van het gemeenschappelijk, mondiaal eigenbelang zouden centraler moeten staan in het Nederlandse ontwikkelingsbeleid ….., maar het probleem is dat … de aandacht systematisch uitgaat naar de meer ‘palliatieve’ vormen van hulp….. Dat leidt tot een sterke concentratie op de sociale sectoren …. Een andere blik is echter nodig … een breuk met een aantal van de historisch gegroeide mantra’s van ontwikkelingssamenwerking: het primaat van de armoedebestrijding, de directe focus op de allerarmsten en het sterke geloof in het belang van investeren in voorzieningen als drinkwater, basisonderwijs en gezondheidszorg.”
Zelfredzaamheid
Het is een provocerende stelling. Onderzoeksleider Peter van Lieshout denkt, getuige zijn uitlatingen in het vorige nummer van IS, zelfs dat je ‘onmiddellijk uit de sector verbannen zou worden als je dat ter discussie stelt’. Ik denk dat het wel mee valt. Ik merk in elk geval bij mijn collega’s van Buitenlandse Zaken niet dat de door de WRR voorgestelde breuk met oude mantra’s onbespreekbaar is. En ik werk nota bene op de directie die zich bezig houdt met precies de dingen – investeringen in onderwijs en gezondheidszorg – waarvan de WRR zegt dat het allemaal maar eens een beetje minder moet.
Dat het bespreekbaar is, betekent echter niet dat het juist is wat de WRR stelt. De hoogleraren Gunning en Elbers zijn er in de NRC snel klaar mee: “De WRR slaat de plank mis als hij hulp voor onderwijs en gezondheid wil verminderen omdat die niet zo bijdragen aan groei.”
Minister Koenders liet zich in een voorlopige reactie iets voorzichtiger uit. Voor hem is groei en verdeling al sinds zijn aantreden in 2007 een ‘topprioriteit’, maar dat kan in zijn visie niet zonder forse investeringen in de sociale sectoren.
De tegenstelling die de WRR ontwaart tussen bevordering van zelfredzaamheid en armoedebestrijding bestaat niet. Onderwijs en gezondheid zijn belangrijke voorwaarden voor economische groei en daarmee voor autonome ontwikkeling in ontwikkelingslanden. Wie dat niet al op voorhand een logische gedachte vindt, zou bij een betere bestudering van de feitelijke ontwikkelingen in de laatste tien jaar alsnog tot die conclusie moeten komen. Anders dan vaak wordt gedacht is er ook op het Afrikaanse continent (totdat de effecten van de wereldwijde crisis ook daar voelbaar werden) sprake geweest van forse economische groei, toename van de binnenlandse besparingen en belastingsopbrengsten, stijging van de particuliere investeringen en een dalend aandeel van buitenlandse hulp in de overheidsbegroting en het nationaal inkomen. Deze toegenomen zelfredzaamheid ging hand in hand met de inderdaad sterke focus in de hulpverlening op onderwijs, gezondheid en drinkwater. Die focus was er niet voor niets. Ze was en is de uitkomst van een welbewuste door rijke en arme landen samen gemaakte keuze om de inzet van publieke middelen te richten op het bereiken, in 2015, van een beperkt aantal nauwkeurig geformuleerde millenniumdoelen. Die doelen zullen wellicht niet allemaal worden gehaald. Maar niemand zal ontkennen dat de gerichte inzet van hulpgeld er samen met een sterk toegenomen inspanning van lokale regeringen voor heeft gezorgd dat vele tientallen miljoenen burgers in ontwikkelingslanden de laatste tien jaar gezonder zijn geworden en beter zijn geschoold. De tragiek is niet dat we, zoals de WRR kennelijk vindt, te veel in die sectoren hebben geïnvesteerd. De tragiek is juist dat nu de gevolgen van de economische crisis wereldwijd zichtbaar worden, de geldstroom steeds verder opdroogt – met nog vijf jaar te gaan voor de millenniumdoelen. Daar zal toch ook de WRR niet blij mee zijn.
Reageer
Reacties
Print