2010 | 
Collega’s draaiden overuren, vergaten hun koffie en lieten hun andere taken versloffen. Met man en macht werkten grote en kleine organisaties maandenlang aan de subsidieaanvraag voor het ministerie voor Ontwikkelingssamenwerking. Tot er een boekwerk van honderden, soms meer dan duizend pagina’s op de plank lag. Na 1 december, de sluitingsdatum voor het aanvragen van subsidie, ging er dan ook een zucht van verlichting door de sector. Organisaties gruwen van het papierwerk. Maar ze moeten wel. Via het zogeheten medefinancieringsstelsel verdeelt de minister 15 procent van het totale ontwikkelingsbudget onder maatschappelijke organisaties. Voor een aantal grote organisaties, zoals Cordaid en Oxfam Novib, gaat het om meer dan honderd miljoen euro per jaar. Zonder medefinanciering overleven ze niet. Dus zweten ze elke vier, vijf jaar op een nieuwe aanvraag. Ditmaal voor de subsidieronde van 2011 tot 2015.
Moderniseringsagenda
“De luiken moeten open. De bedrijfstak is teveel gericht op zichzelf.” Met deze woorden schetst minister Koenders in november 2008 de contouren van het nieuwe subsidiestelsel. We bevinden ons in de Universiteit van Amsterdam, waar hij op dat moment een bont gezelschap toespreekt. Studenten, ondernemers, wetenschappers, journalisten en vertegenwoordigers van hulporganisaties: allemaal zijn ze toegestroomd om te luisteren naar de presentatie van Koenders’ moderniseringsagenda. Ontwikkelingshulp kan efficiënter en effectiever, is de boodschap. Met nieuwe partners en nieuwe coalities. De minister moet wel. In de Tweede Kamer staat het budget voor ontwikkelingssamenwerking ter discussie, de VVD zit hem op de hielen en in de populaire pers regent het kritische artikelen. Het wordt tijd om een daad te stellen.
En dat doet de minister. Hij neemt het subsidiestelsel voor ontwikkelingsorganisaties grondig onder handen. Om te beginnen zit er straks minder geld in de pot. In de lopende subsidieronde, die eind 2010 afloopt, was er nog 567 miljoen euro per jaar beschikbaar voor maatschappelijke organisaties. In de komende ronde, van 2011 tot 2015, is dat nog maar 425 tot 500 miljoen euro per jaar, afhankelijk van de kwaliteit van de aanvragen. Deze bezuiniging heeft overigens meer te maken met de economische crisis dan met de moderniseringsagenda, omdat het budget voor ontwikkelingssamenwerking is gekoppeld aan het Bruto Nationaal Product.
Verandering twee komt wel linea recta uit de moderniseringskoker: vanaf 2011 krijgen maximaal dertig organisaties subsidie. Nu zijn dat er nog 74. Daarnaast krijgen nog enkele tientallen organisaties subsidie via andere regelingen, die straks opgaan in het medefinancieringsstelsel. Die dertig aanvragers hoeven geen zelfstandige organisaties te zijn. Integendeel: aanvragen van meer partijen samen krijgen bonuspunten. Daarmee dwingt de minister ontwikkelingsorganisaties tot samenwerking.
Verandering drie: organisaties moeten zich meer concentreren op partnerlanden van de Nederlandse overheid. Dat zijn landen als Ghana, Jemen of Bolivia, waarmee Nederland een langdurige samenwerkingsrelatie heeft. Het is de bedoeling dat maatschappelijke organisaties 60 procent van de overheidssubsidie in deze partnerlanden besteden. Ook met deze maatregel hoopt de minister op een effectievere besteding van het hulpbudget. Overheidshulp en hulp van maatschappelijke organisaties moeten elkaar beter aanvullen. Bijvoorbeeld zo: de Nederlandse overheid steunt het ministerie van gezondheidszorg in een Afrikaans land, en een maatschappelijke organisatie voert een programma uit om het recht op gezondheidszorg van de armsten te verbeteren. Eén en één is drie.
Versnippering
Waarom deze veranderingen? Wat was er niet goed aan het huidige subsidiestelsel? Het antwoord is terug te voeren op het buzz-woord ‘versnippering’. Te veel organisaties zijn met ongeveer hetzelfde bezig. Dat leidt tot inefficiëntie en doublures. Zo financiert Nederland op dit moment ruim twintig maatschappelijke organisaties die actief zijn in Tanzania. Zij steunen daar samen naar schatting ruim tweehonderd verschillende programma’s ter plekke. Het is volgens de minister ‘moeilijk voorstelbaar dat zij zo op een efficiënte wijze bijdragen aan de ontwikkeling van de bevolking.’
De roep om meer samenwerking komt niet alleen van de minister. Ook de sector zelf is het erover eens dat er iets moet gebeuren. “Je moet iets doen aan de fragmentarisering”, zegt directeur René Grotenhuis van Cordaid. “Anders wordt de sector een vergaarbak van organisaties die allemaal leuke dingen doen, maar waarmee je geen deuk in een pakje boter kunt slaan.”
De roep om samenwerking en afstemming is een internationale tendens. In 2005 spraken donorlanden in de Verklaring van Parijs met elkaar af om hun ontwikkelingsprogramma’s beter samen te coördineren. Ook beloofden ze dat ze beter zouden aansluiten bij de plannen van ontvangende landen.
Deze lijn voert Koenders nu door in het subsidiebeleid voor maatschappelijke organisaties in Nederland. Ook zij moeten hun activiteiten beter op elkaar afstemmen. “Iedere euro kan tenslotte maar één keer uitgegeven worden”, zegt Koenders. “Het is mijn verantwoordelijkheid om te zorgen dat die euro het slimst wordt ingezet.” Van de beoogde veranderingen zal het grote publiek in Nederland niet direct veel van merken. Maar organisaties in ontwikkelingslanden des te meer. Zij krijgen – als het goed gaat - te maken met minder verschillende partners, waardoor ze zich effectiever kunnen inzetten voor de armsten.
Op zoek naar een partner
Medewerkers van hulporganisaties moesten afgelopen zomer dus op zoek naar samenwerkingspartners, wilden ze hun subsidieaanvraag een kans geven. Bij Solidaridad, een organisatie die zich inzet voor eerlijke en duurzame handel, werd de deur platgelopen, vertelt directeur Nico Roozen. Vertegenwoordigers van maar liefst negen organisaties kreeg Solidaridad op bezoek. “Ik zag het opportunisme er vanaf druipen”, verzucht Roozen. “Sommige organisaties hadden geen enkele inhoudelijke match met ons, maar hielden toch een heel verhaal over complementariteit.” Solidaridad sloot uiteindelijk een alliantie met het Wereld Natuur Fonds, waarmee al langer een stevige samenwerkingsrelatie bestond. “Ik zag het niet zitten om omwille van subsidies in zee te gaan met onbekende partijen”, zegt Roozen. “Geld is geen geëigend instrument om samenwerking af te dwingen.”
Grote en middelgrote organisaties, zoals Solidaridad, zaten in een relatief comfortabele positie: zij krégen vooral bezoek. Voor kleine organisaties was het zoeken geblazen. Een aantal besloot zelfs om helemaal niet meer mee te doen. “We zijn totaal kansloos om zelfstandig subsidie aan te vragen”, zegt directeur Wim Stroecken van Solid House Foundation, een kleine organisatie die zich inzet voor huisvesting in ontwikkelingslanden. In 2007 kreeg Solid House Foundation voor het eerst overheidssubsidie in een tussentijdse ronde voor jonge en vernieuwende organisaties. “We wilden nog één keer medefinanciering aanvragen, om daarna op eigen benen te staan”, zegt Stroecken. “Dat proces is door deze nieuwe spelregels versneld. Maar ik wil niet om opportunistische redenen in een coalitie gaan zitten. Er moet een keiharde logica zijn om met elkaar samen te werken, los van het subsidiestelsel.”
Samenwerking? Natuurlijk. Maar geforceerde samenwerking op basis van geld? Dat wordt niets. Dat is, kort samengevat, de reactie uit de sector. René Grotenhuis, directeur van ontwikkelingsorganisatie Cordaid, plaatst bovendien vraagtekens bij de uitwerking van het stelsel: “De minister heeft ons voorgeschreven hoe we de samenwerking bestuurlijk moeten organiseren. We moeten allianties vormen met één penvoerder. Die is verantwoordelijk, maar hij heeft niets te zeggen over de mede-indieners. Geen bedrijvendirecteur zou daar instappen.” Grotenhuis had liever gezien dat de sector vrij was geweest om zonder voorschriften zélf dertig partijen samen te stellen. “Dan had je een veel interessantere dynamiek gekregen. Sommige organisaties waren misschien gesneuveld, andere waren gaan fuseren. Of je had samenwerkingsverbanden gekregen waarbij de machtsverhouding onderling was uitgevochten.”
Kluitjesvoetbal
Afgelopen december maakte het ministerie een eerste balans op. Er zijn 43 aanvragen binnengekomen voor een totaalbedrag van 740 miljoen euro. Dat betekent dat ruim een kwart van de aanvragen zal afvallen. Bovendien zal maximaal 70 procent van het aangevraagde bedrag worden gehonoreerd. Het wordt dringen rond de pot van Koenders. De minister is echter verheugd. Achter 41 van de 43 aanvragen gaat namelijk een samenwerkingsverband schuil. Uit een eerste inventarisatie valt op dat organisaties zich binnen die samenwerking op één thema concentreren. Zo zet de Child Rights Alliance (aangevoerd door Plan Nederland) zich in voor de positie van meisjes. Het Netherlands Medicines & Development Partnership (met Wemos) wil de toegang tot geneesmiddelen bevorderen en Press Freedom 2.0 (aangevoerd door FreeVoice) ijvert voor meer persvrijheid wereldwijd. Een opvallende indiener is De Migranten Alliantie, waarin een aantal professionele migrantenorganisaties hun krachten bundelen.
“Het lijkt erop dat we in onze opzet zijn geslaagd om de versnippering tegen te gaan”, zegt Koenders in een reactie. Maar de minister wil niet te vroeg juichen. Want het is nog niet duidelijk of de organisaties werkelijk hun best hebben gedaan om hun programma’s op elkaar aan te sluiten. Evenmin is duidelijk of ze van plan zijn om minimaal 60 procent van de subsidie in een partnerland van Nederland te besteden, want de reacties op de ’60 procent-eis’ zijn mogelijk nog kritischer dan op de eis tot samenwerking. En deze kritiek draait om een ander buzz-woord: ‘kluitjesvoetbal’. Ofwel: in het ene land buitelen hulporganisaties over elkaar heen, terwijl je er in een ander land naar een speld in een hooiberg moet zoeken. De sector meent bij monde van brancheorganisatie Partos dat de ‘60 procent-eis’ ten koste gaat van landen die weinig ontwikkelingshulp ontvangen. Juist niet, schreef het ministerie van Buitenlandse Zaken in een persbericht. De mogelijkheid om 40 procent van de subsidie in andere landen te besteden, voorkomt dat iedereen bij elkaar gaat zitten.
Toch levert de eis wel degelijk problemen op: namelijk voor organisaties die vooral actief zijn in niet-partnerlanden. Zoals Solidaridad. De organisatie werkt aan het verduurzamen van productketens, zoals koffie en cacao. Dat doet zij bijvoorbeeld met boeren uit Ivoorkust, een van de grootste cacaoproducenten in de wereld. “Maar Ivoorkust heeft geen ontwikkelingsrelatie met Nederland”, zegt Roozen. “Nederland kiest partnerlanden op basis van armoede en fragiliteit. Onze keuze is gebaseerd op de vraag waar producten vandaan komen. De productieketen is leidend. Bovendien getuigt deze eis van provincialisme: afstemming met andere internationale donoren is soms veel effectiever.”
Dertig voordeuren
Het is februari 2010. Tientallen ambtenaren op het ministerie voor Ontwikkelingssamenwerking zwoegen op de honderden pagina’s tellende subsidieaanvragen. Ze moeten beoordelen welke dertig allianties straks doorgaan naar de tweede ronde. Ze letten er nauw op of de deelnemers elkaar écht aanvullen. Op 1 april volgt de voorlopige uitslag. Dit najaar besluit de minister over de definitieve subsidietoekenning.
De hamvraag blijft echter veel langer op tafel liggen. Leidt de moderniseringsagenda van Koenders werkelijk tot meer effectiviteit en minder versnippering? En vooral: betekent dit nieuwe subsidiestelsel betere hulp aan mensen voor wie het is bedoeld? “The proof of the pudding is the eating”, zegt Koenders. In de loop van de 2011 tot 2015 zal hij door middel van evaluaties vaststellen of de allianties succesvol zijn. De minister heeft er vertrouwen in: “Dat organisaties het in eerste instantie moeilijk vinden om samen te werken, begrijp ik. Ik begrijp ook dat niet alle allianties meteen stevig zijn of direct hun meerwaarde kunnen laten zien. Ik ga er echter van uit dat ze groeien in kracht en effectiviteit en beklijven, al zullen ook allianties uiteindelijk niet levensvatbaar blijken.” Directeur René Grotenhuis van Cordaid is minder optimistisch. “In zijn speech in november 2008 sprak de minister over het openbreken van de ‘hulpindustrie’. Ik zie dat vooralsnog niet gebeuren. Het is alsof de sector zich heeft gereorganiseerd achter dertig voordeuren. Maar feitelijk is alles bij het oude gebleven.”
Reageer
Reacties
Print